Brenik (brenik) wrote,
Brenik
brenik

Categories:

Как работает местное самоуправление в Польше.

Владимир Тимошенко

По приглашению коллег из киевской общественной организации «Институт местного самоуправления» 08-11 июня я в составе группы принял участие в конференции по основам европейской модели местного самоуправления на примере польского опыта и возможностям ее имплементации в Украине, которую организовала Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej - Małopolski Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji (FRDL MISTiA). Данная тема является весьма актуальной в свете предстоящего внесения изменений в Конституцию Украины касательно административной реформы и децентрализации, а также с учетом назначенных на октябрь 2015 гоа местных выборов.

Реформа местного самоуправления в Польше была проведена в 3 этапа:


  • 1990-й год – решение о восстановлении самоуправления на уровне гмин (низшего уровня институциональной самоорганизации территориальных общин)



  • 1997-й год – принятие новой Конституции, в которой были четко прописаны принципы государственного устройства и деятельности местного самоуправления



  • 1999-й год – реформа касательно децентрализации власти, создание 3-х уровневой структуры местного самоуправления.



Перед началом проведением реформ поляки поставили себе четкие цели, которые должны были быть в результате достигнуты:

- Повышение управляемости государства посредством делегирования многих функций на более низкий уровень и создания демократических общественных и государственных институтов = сосредоточенность центральных властей на стратегических вопросах и воплощение в жизнь требования создать гражданское общество;

- Упорядочение территориального деления страны посредством связки "гмина-повят-воеводство" в естественных и удобных для граждан границах;

- Изменение системы управления государственными финансами путем создания независимых бюджетов и проведение финансово-экономической политики с четко определенной зоной ответственности на каждом из уровней местного самоуправления;

- Адаптирование территориальной организации страны и структуры местного самоуправления к стандартам Европейского союза.

Что представляет из себя польская 3-х уровневая система местного самоуправления.

Гмина – основная единица местного самоуправления. Она занимает центральное положение среди других единиц самоуправления, и именно с гминами связано выполнение всех основных публичных задач, возложенных на территориальное самоуправление. По численности гмина может насчитывать от 2 тыс. (сельская местность) до чуть менее 2 млн. (крупный город) человек. Гмины существовали в Польше со времен коммунистического прошлого, и по ходу проведения реформ их численность и состав были лишь оптимизированы для удобства граждан с 2121 до 2479.

По типам гмины делятся на городские, сельские и смешанные. Средняя численность сельской гмины – 7 тыс. человек, и в ней обычно объединены крупное село и несколько мелких сел и хуторов. Смешанная гмина состоит из поселка/города и нескольких близлежащих сел.

Руководство гмины составляют президент (городская), бургомистр (смешанная), войт (сельская), правление и совет. Совет выполняет контрольную функцию и утверждает бюджет. Для контроля совет создает контрольно-ревизионную комиссию. Правление назначает и возглавляет глава гмины, который избирается прямым голосованием. Стоит отметить, что гмина – единственный орган власти с сильным, избираемым прямым голосованием, руководителем.

Основой состоятельности гмины решать собственные вопросы является полная финансовая независимость от центральной и региональной власти. В результате реформ гмины получили четкий перечень своей собственности, а также право распоряжаться ею на свое усмотрение.

Бюджет гмины состоит из 39,34% от общей суммы подоходного налога и 6,71% налога на корпорации, а также из  местных налогов и сборов. При этом украинская практика «выравнивания» в Польше закреплена законом
о доходах единиц территориального самоуправления, в котором четко прописано, кто, сколько и в каких случ аях платит при превышении оговоренных уровней дохода, а также кто и сколько получает при недостаточном уровне доходов. Данная практика является вполне мягкой (при превышении среднего уровня дохода более чем на 150% уплачивается налог в 20% от превышенного дохода).

Данный закон очень четко и детально регламентирует всю доходную часть бюджетов всех органов местного самоуправления, а также их взаимоотношения с центральной властью. Подоходный налог платится в гмину по месту проживания плательщика, а не по месту работы. Ставки местных налогов и сборов могут варьироваться до определенного уровня в зависимости от политики конкретной гмины. Гмины самостоятельно утверждают бюджет. Центральная власть имеет право лишь изучить бюджет гмины на предмет экономической реальности и соответствия законам, а в случае наличия замечаний гмине даются лишь рекомендации по их устранению, которые гмина имеет право отвергнуть.

Гмины отвечают за дошкольные и среднеобразовательные заведения, локальное здравоохранение, коммунальные услуги (вкл. утилизацию бытовых отходов), локальную инфраструктуру (вкл. дороги), библиотеки, бассейны, стадионы, дома культуры и пр. Также на базе гмин государство выполняет функции по соцзащите населения и некоторые другие, перечисляя в виде дотаций средства на выплаты и компенсируя 50% административных расходов. По своему усмотрению богатые гмины могут отменять некоторые местные налоги и сборы, устанавливать различные социальные льготы в виде бесплатных завтраков и обедов для дошкольников. Есть гмины, которые полностью субсидируют общественный транспорт для своих жителей. Кроме того, некоторые гмины, у которых появился значительный ресурс после продажи собственности, разместили его в банке с целью получать дополнительный доход с депозита.

Гмины могут создавать собственные органы по охране общественного правопорядка, пожарную службу и службу занятости.

Такая пестрота многообразия в поведении гмин лишь подчеркивает основной тезис о полной финансовой независимости местного самоуправления Польши от центральной власти.

Гмина является юридическим лицом, но, в отличие от Украины, где юридическим лицом является административный орган или совет, в Польше юридическим лицом является именно община в первоначальном и общепринятом смысле – как население конкретной административно-территориальной единицы. Соответственно и полномочия общины весьма широки и включают в себя принципы прямой демократии в виде местного референдума.

На референдумы могут выноситься вопросы:


  • касающиеся данной общины в сфере компетенции органов самоуправления данной единицы местного самоуправления;



  • вопрос отзыва законодательного органа или освобождения от должности войта, бургомистра, президента;



  • вопрос самоналогообложения жителей в общественных целях, входящих в компетенцию гмины;



  • по другим существенным вопросам, касающимся общественных, экономических или культурных связей, объединяющих общину.



Например, в 2014 году жители Кракова проголосовали на референдуме против идеи властей провести Зимние олимпийские игры 2022 года и  за то, чтобы перераспределить средства на увеличение количества велодорожек, поддержку скверов и парков, а также проектирование метрополитена.

Еще один весьма показательный пример с сельскими школами. В Польше начали сокращать школы с малым количеством учеников, но для того, чтобы избежать массовых протестов, решили, что дотация будет идти не на школу, а на конкретного ученика, и открыли возможность создавать частные школы разных уровней. Таким образом в Польше сократилось количество малых муниципальных школ, но люди в малых селах, там, где того пожелала община, получили бесплатные частные школы, и на сегодня идет конкурентная борьба между муниципальными и частными школами за учеников. Средняя з\п учителя в Польше составляет около 1100 евро в месяц.

Гмина является основной, но не базовой единицей самоуправления в Польше. В сельские гмины входят солетства, а в городские дильныци. Данные органы самоуправления существуют без создания юридического лица, но наделены рядом функций и возможностей. Размер солетства может составлять от нескольких сотен до тысячи человек и зависит от размеров населенных пунктов, входящих в гмину. Солетство возглавляет солтес, а также может быть сформирован и совет солтства. Солтес получает з\п, а совет - по решению гмины. Размер дильныци равен нескольким тысячам человек и примерно равен 1 кварталу/микрорайону в городе. Дильныци возглавляет бургомистр, который за свою работу получает з\п.

Солетства/дильныци выполняют функцию «начальства шаговой доступности» для членов общины и решают мелкие бытовые вопросы, до которых у руководства гмины никогда не дохо дят руки. Провести освещение в конкретный двор, проложить пешеходную/велосипедную дорожку, поставить скамейки в сквере и т.п. Данные пожелания граждан не являются обязательными для выполнения руководством гмины, но если конкретный вопрос был принят на общем собрании общины, руководство гмины его выполняет.

В последние несколько лет в Польше набирает обороты движение по созданию т.н. общественных бюджетов. Гмины выделяют незначительные суммы для формирования бюджетов солетств/дильныць. Данные бюджеты расходуют на потребности общин. Утверждение статей расхода средств происходит на общем собрании общины. Существуют планы по расширению функций и величины общественных бюджетов. Данный опыт позволяет приобщить простых людей к принятию решений и развивает гражданское общество.

Повят – второй уровень местного самоуправления в Польше. Данная единица существовала в Польше до 1975 года и была упразднена в ходе реформы. С 1 января 1999 года повяты возвращены и выполняют публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: средне-специальное образование, здравоохранение на уровне больших больниц, социальная помощь там, где создание структур в гмине нецелесообразно, детские дома, помощь инвалидам и дома престарелых, общественный транспорт и дороги, проходящие через территорию нескольких гмин, большой центр занятости, услуги геодезии, реестр и др.

Всего в Польше 316 повятов, в т.ч. 66 городов на правах повята. Число жителей для получения статуса повята должно превышать 100 тыс. человек.

Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами яв­ляются: повятовый совет и правление повята. Совет повята выбирает главу совета повята, правление и старосту повята как председателя правления. Правление повята является исполнительным органом совета повята и подотчетно ему.

Повят обычно охватывает однородную по поселенческой и пространственной структуре, а так же по общественно-экономическим связям территорию. Повят независим в принятии решений и не подконтролен другим органам власти, и, по сути, является коммуникатором между гминами, входящими в него.

Бюджет повята состоит из 10,25% от общей суммы подоходного налога и 1,4% от налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.

Нередки случаи, когда выполнение каких-либо работ находится в обязанности повята (например, ремонт дороги), но денег на них в текущем году у него не хватает. Тогда староста собирает глав заинтересованных гмин и предлагает им вскладчину профинансировать данную работу. Иногда гмины соглашаются, а иногда - нет.

Также стоит отметить, что города, потерявшие статус центра воеводства после проведения реформы и сокращения числа Воеводств с 49 до 16, кроме статуса гмины получили еще и статус повята без ограничения в 100 тыс. жителей.

Воеводство – самый крупный уровень системы самоуправления в Польше. Всего воеводств в Польше 16. Сформированы они в основном на базе существовавшей до реформы 1975 года административно-территориальной системы и примерно отображают исторический уклад.

Воеводство – единственная единица местного самоуправления, в которой присутствует назначенный Правительством Польши чиновник – воевода. Воевода обладает лишь представительско-контрольными функциями и является представителем Правительства Польши. Но даже при таком статусе некоторые назначения представителей центральных органов власти проходят без его участия, например, в налоговой службе.

Власть в воеводстве принадлежит сеймику воеводства, который формирует правление воеводства и назначает маршалека – главу правления. Сеймик или правление воеводства никоим образом не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.

В задачи воеводства входит выполнение задач, выходящих за уровень гмин и повятов: высшее образование, научно-прикладные центры, медицинские центры, дороги местного значения. Важнейшей задачей воеводства является равномерность развития территории, создание привлекательных условий для инвестиций и экологическая политика. Часто при невозможности решить какую-либо задачу собственными силами гмины и повята на помощь приходит воеводство.

Бюджет воеводства состоит из 1,6% от общей суммы подоходного налога и 15,9% от общей суммы налога на корпорации, доходов от собственной деятельности, а так же дотаций и субвенций из центрального бюджета.

Отдельно стоит отметить такую статью наполнения местных бюджетов, как инвестиции/гранты структур ЕС. Многие в Украине считают, что на Польшу проливается золотой дождь помощи из ЕС, но это не совсем так. В каждой гмине, повяте и воеводстве существует специальный инвестиционный отдел, в котором трудится профессионал, способный отыскать конкретную программу ЕС, подходящую под нужды именно его общины.

Далее начинается процесс согласования и написания проекта с четким обоснованием и бюджетом инвестиции по каждой статье. Затем проводится полностью прозрачная тендерная процедура, и ЕС выделяет, как правило, 70% от необходимой суммы. В среднем на малые проекты уходит до года, на большие – пару лет. Для сравнения, в Киеве уже без малого 10 лет 3 «мэра» ведут переговоры о гранте на реконструкцию Бортницкой станции аэрации, а Краков провел переговоры и модернизировал свою станцию за неполных 4 года.


Tags: Польша
Subscribe

Posts from This Journal “Польша” Tag

promo brenik december 31, 2016 23:09 60
Buy for 100 tokens
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 1 comment